重申对《1996年教育法令》的看法

董总文告
1997年6月28日

 

董教总在参考了法律顾问的意见后,针对郭洙镇、许子根及江真诚于6月18日的谈话,重申对《1996年教育法令》的看法。


(一)《1996年教育法令》与《1990年教育法案》基本相同

首先,必须指出联合书面谈话中所指出的《1996年教育法令》第2条、第17条、第19条、第28条、第69条4(c)以及第151条,早已全部出现在《1990年教育法案》内。如果这些条文确实像联合书面谈话所说的那么有利华教,当年他们为什么没有站出来支持上述教育法案,还得劳动董教总、雪华堂、南大校友会和留台联总五大华团出席国家教育咨询理事会并提呈反对意见和建议?如果这些条文就是他们的“成果”,不正好说明,从1990年到1995年这一段期间,他们其实并没有争取到什么新的成绩?

(二)最终目标变成现行目标

联合书面谈话没有谈到一个很重要的问题,那就是最终目标是否还存在?《1961年教育法令》的绪论说“要逐步发展一个以国语为主要教学媒介语的教育制度”。这也就是《1956年拉萨报告书》所说的“把各族儿童集合于一个以国语为主要教学媒介的国家教育制度”,也就是所谓的“最终目标”。《1996年教育法令》把“逐步(progressive)”舍弃,表明“上述政策将通过一个提供国语为主要教学媒介的国家教育制度来加以实施”。这就是说“最终目标”已成为现在要实施的目标了。“最终目标”变成“现行目标”就是《1996年教育法令》比《1961年教育法令》更加严峻的症结所在。

(三)国民型小学(华、印小学)的问题

21条(2)就藏在新法令第17条(1)内

他们说21条(2)已经被取消。事实是否如此呢?事实上,取消或是删除的问题并不存在,因为《1996年教育法令》不是简单地把这两项条文从《1961年教育法令》中删除,而是将整个法令改写,推出一部全新的法令。

我们来看《1996年教育法令》第17条(1)吧!第17条(1)规定“国语必须成为国家教育制度内所有教育机构的主要教学媒介,除了在第28条下设立的国民型学校或者由部长豁免不受本条款约束的任何其他教育机构。”

在第17条(1)下,只有二类教育机构(包括学校)可以不须使用国语为主要教学媒介。第一类就是在第28条下设立的“国民型学校”。第28条指的当然是《1996年教育法令》的第28条。第28条说些什么呢?第28条规定:“在本法令条款的约束下,部长可以(may)设立国民学校及国民型学校,并须维持这些学校。”

试问,有哪一间现有的华文小学是在《1996年教育法令》第28条下设立的?答案是没有一间。这就是说,现有的一千多间华文小学没有一间是属于第一类的教育机构。

如果要继续采用华语华文为主要教学媒介,现有的华小就必须由部长给予豁免不受第17(1)的约束。部长的豁免权是由《1996年教育法令》第143条所赋予的。但是,第143条也同时规定部长可以随时取消这项豁免,也就是说,部长只需要宣布取消这项豁免,华小就必须以国语为主要教学媒介,其功能和《1961年教育法令》第21条(2)是一样的。

因此,我们可以说实质上21条(2)并没有消失,它就藏在《1996年教育法令》第17条(1)内。

当然,如果部长不给予豁免,就等于引用21条(2)对付所有的华小,一夜之间,华小就会被连根拔掉。

我们还必须指出“国民型学校”和“在第28条下设立的国民型学校”是不一样的。前者指的是所有国民型学校,不管是在哪一条法令或条款下成立的。“在第28条下设立的国民型学校”指的仅仅是在《1996年教育法令》第28条下由部长设立的国民型学校,民间设立者不在其内。第17条(1)和第28条合起来是否意味着今后只有部长才可以设立国民型学校,而民间则不可以设立呢?

在七华团与三华基政党于1995年11月10日举行的联席会议上,七华团的律师曾要求华基政党代表在内阁教育小组最后一次会议上争取将“在第28条下设立的”(eatablished under section 28)这几个字删掉,以维护华小的存在。有关的华基政党代表也曾在上述会议内提出删除的要求,但是不被接纳。这不是清清楚楚地说明了第17条(1),这条具关键性的条文,是非常有问题的吗?

(四)关于独中存亡的问题

或许,有人认为,独中(在第151条下)“被认为已经注册了”,因而独中可以继续存在。

但是,这是否就意味着,独中已得到了很好的法律保障?我长期以来所存有的疑虑可以消除了?

不!从新法令的有关条文来看,独中的地位并没有得到很好的法律保障。我们只要看看两项条文(第17条(1)和第8条)就可真相大白了。

独中未受豁免(第17(1)条)

第17(1)条明文规定:除了新法令下所设立的国民型学校(华、印小学)和被部长所豁免的任何教育机构(学校等)以外,国语必须成为所有的教育机构的主要教学媒介。这就是说,所有的学校(包括独中)都必须以国语作为主要教学媒介,除非这些学校已获得部长豁免。

华文独中不属于国民型学校。依照第17条(1)的规定,独中就必须以国语为主要教学媒介,除非获得部长的豁免。到目前为止,独中并没正式获得部长的豁免。

其实,大家记忆犹新,新法令通过前后,华社极力争取独中受正式豁免,但至今仍没下文。既然如此,怎能肯定地说,独中的法律地位已得到保障了?

独中困境

只要部长严格执行第17条(1)(即贯彻以国语为主要教学媒介的国家教育政策)的话,要独中遵守法律条文,以国语作为主要教学媒介以实现国家教育政策,那么,独中的存在,哪里还有法律保障?这不是一目了然的事吗?这是不是我们的隐忧呢?

(五)统考问题

统考问题是不是已圆满解决了?联合书面谈话说,这个问题已解决了。但是,我们的看法,却是相反。这是从新法令的有关条文来看。有关条文是第69条(1)(关于禁止举办考试的条文)。

在这项条文下,没有人(或学校等教育机构)可以擅自为学生(不论是政府或私立学校的学生)举办任何考试,除非事先获得考试总监的书面批准。

这就是说,如果没有得到有关当局的批准,任何人(当然包括董教总)都不能为政府或私立学校举办任何考试。

这条文若严格执行的话,统考的命运如何,则难以预测了。华社在这方面,又怎能不存有“忧患意识”呢?

联合书面谈话说,第69条4(c)明文规定教育机构可以设立内部考试,而统考是被认为是学校本身的内部考试,所以统考的法理位置就比以前来得肯定。

第69条4(c)的原文是:“第(1)款(即禁止举办考试的69(1)条)不得施用于一所只为了评估本身学生的表现的表现而举行内部考试的教育机构。”

现在就让我们看看第69条4(c)的真正内容含义。这条文说的是“一间教育机构”可以举办自己的考试,以检定学生的成绩。

举办统考,好让我国60间独中有个共同考试的董教总,是不是“教育机构”呢?从新法令第2条对“教育机构”所下的定义,肯定不是。教育部长也没正式宣布,董教总是新法令定义下的“教育机构”。这里谈的是《1996年教育法令》所定义的“教育机构”(学校等),而不是一般人脑海中的“教育机构”。

在这种情况下,怎能引述第69条4(c)作为新法令下董教总准予举办统考的法律根据呢?第69条4(c)肯定不能当作是举办统考的法律根据。统考要在法律下继续办下去,看来也是要靠部长的豁免了。

“统考是被认为是学校本身的考试”的说法也是值得商榷的。

这种说法的法律根据在哪里呢?我们谈的是法律,而不是什么行政长官“保证”之类的东西。在没有正式的法律根据的情况下,“统考是被认为是学校本身的考试”,这句话,是不能成立的。

既然这种说法不能成立,那么,“独中统考的法理位置比以前来得肯定”的提法,显然是不正确的。

(六)董事会问题

诚然,授权部长废除董事会的条文(第26A条)已随着旧教育法令的废除而不复存在。但是,这不等于说,华小董事会已可“高枕无忧”。问题还是多多。受新法令管制的华小董事会至少还得面对下列数项非常不利的条文:

(i)    额外董事

教育部长有权委任额外董事,以改组原有董事会的组织结构(第56条)。法令条文没规定,应有多少名额外董事,也没说明任期多人。这些额外董事不受董事必须注册等条文的约束。在这条文下,当局要改组和控制学校董事会,那是易如反掌的事。

(ii)    暂停或开除董事

部长可委任他认为适当的人选,来取代部长“认为”没履行职责的董事。在董事“没履行职责”的理由下,部长可暂停甚至开除任何董事或所有董事(第58条)。

(iii)    解散董事会

如果部长“认为”(不一定是事实)董事会违反这法令(或有关条例),部长就可解散董事会(第59条)。

(iv)    注册与除名

每位董事必须向“教育部总注册官”注册。为了联合邦、公共利益或“任何人”的利益,如果总注册官看来,某人不应继续当董事。总注册官可以把他从名册中除名。第93条1(b)要注意的是,“任何人的利益”等字眼,是极其笼统的,可以作出极其广泛的诠释。几乎谁都可向总注册官告状,把他不满的董事除名。更甚的是,告状者的姓名和地址可受到保密。

(v)     中止或取消拨款

如果部长(或官员)认为某董事不遵守法令和条规,他可中止或取消政府所提供的拨款。这类“经济封锁”将迫使某些董事“惟命是从”,而根据指示,贯彻有关政策和目标(第125条)。


(vi)    校长管董事会

如果部长在第59条下解散董事会,他可委任校长或一名公务员来管理董事会(第61条(1) )

(七) 第151条文不是救命草

既然,关于“主要教学媒介”的第17条(1),不是准许现有的国民型小学采用华、印语为主要教学媒介的法律根据,那么,有没有其他法律条文可达到这个目的呢?

联合书面谈话表示,关于承认旧学校注册的第151条可以达到这个目的。他们指称第151条是允许“旧法令下所设立的国民型小学”可以使用华、印语作为主要教学媒介的条文。果真如此吗?我们不以为然。认真研究起来,就会发觉第151条并不能达到这个目的。

怎么说呢?先看看第151条的内容,再探讨一下,这条文的含义和用意。

第151条,关于承认旧法令下注册的华、印小学的原文要点,是这么写的:

“任何在《1961年教育法令》下注册(或认为已注册的)教育机构,必须在新法令生效日,当作已经在新法令下注册了(注:为方便理解,“本法令”译为“新法令”)。”(第151条)

“新法令的条文必须实施于有关教育机构,仿佛这些教育机构已在新法令下注册。”(第151(a))

“在新法令生效前所施加于这些教育机构的条件,必须继续实施,仿佛这些条件是在新法令下施加的。”(第151条(b))

第151条文承认旧法令下注册的华、印小学(或认为已注册的华、印小学)。这条文把这些旧法令下注册的华、印小学,当作是已在新法令下注册了。同时,也承以,所施加于这些学校的条件,在新法令生效后仍然有效。

这条文的关键性字眼是:在旧法令下注册(或认为已注册)的教育机构,“被当作已经在新法令下注册”。要注意的是:(a)和(b)款是第151项条文下的小条款,因此受第151条的约束。

注册条件不包括教学媒介

联合书面谈话说,第151条涵盖了一个重要的法律根据,那就是“所有在《1961年教育法令》下注册的华、独中得以华文为主要媒介语等,这些条件都被确认为新法令下所施的条件”。

这种说法,是有待商榷的。在《1961年教育法令》下,学校注册官所施加的条件,有四项,即关于学校的建筑、课室用途、最高学生人数等事项,完全和教学媒介无关。(见第49条)

在法律上,注册官只能根据当时的旧法令条文(第151条)所赐予的权力,施加法律条文中所规定的事项,如:学校的建筑、课室用途、最高学生人数等事项。

他没有权力施加所谓“媒介语”的条件;这不是他权限范围内的事。

即使注册官在批准注册时,擅自加了所谓“媒介语”的条件,那不能算是在他权限范围内所施加的“条件”。

我们认为,第151条的目的只是为了避免旧有的国民型小学等教育机构,在新法令生效后重新注册,避免这些繁文缛节而已,并不是豁免旧有的国民型小学(华、印小学)在新法令下,不必采用国语为主要教学媒介的条文。

既然第151条只承认旧法令下国民型小学的“注册和注册条件”,而未确实肯定国民型小学“教学媒介”不能更改,那么,从法律角度来看,新法令条文,如关于“所有学校必须以国语作为主要教学媒介”的条文(第17条(1)),就“必须”(shall)实施于国民型小学(151(a))。

这么一来,旧法令下注册的小学,在使用华、印语为教学媒介方面,有什么法律保障呢?在这方面,所谓151条“承先启后,继往开来”,从何谈起?

在这一点上,如果真正有心为民族教育发展作出贡献,为什么不多花点心思,考虑一下,如何协助华社面对在这方面可能出现的困境,而不随意在大庭广众下提出可能混淆视听的言论和指责,使华社无所适从?

(八)结论

综上所述,华小、独中和统考的继续存在,看来将需要依赖部长给予豁免,比旧法令下无需豁免的情况,倒退了一步。这就是为什么我们说《1996年教育法令》比《1961年教育法令》更加严峻。以上是我们针对《1996年教育法令》有关条文的诠释。当然,法令条文和其实施是两回事。正如《1961年教育法令》虽然存在着“最终目标”以及21条(2)和26条(A),华小还是没有消失。但我们不能因此而说《1961年教育法令》对华小有利。法令条文的实施必须考虑的不仅仅是法律的问题,还涉及到政治的问题。华教今后如能继续存在和发展,绝不是托《1996年教育法令》之福,而只能是由于华社维护华教的坚强决心和艰苦奋斗的结果,而其关键所在,是华社必须具有忧患意识,时时保持高度警惕!